Quelles politiques d'insertion ?

Face au chômage massif et au chômage d'exclusion qui affectent tout particulièrement la France, les politiques d'insertion 5 ont-elles encore un rôle à assurer ? D'après de multiples évaluations qui montrent les limites d'efficacité des mesures d'aide à l'emploi (seul volet des politiques d'insertion dont les effets peuvent être mesurés), on pourrait en douter (DARES, 1996). Pourtant, toute appréciation sur la performance de ces politiques doit tenir compte de deux ordres de considérations :

Le premier concerne le lien entre les politiques d'insertion et les politiques plus globales : politique de régulation macro-économique, réduction du temps de travail, développement des services de proximité, mode de financement de la protection sociale (affectant plus ou moins le coût du travail), notamment. Si ces politiques globales s'avèrent inefficaces, défavorables à la création d'emploi, il est illusoire de vouloir faire porter aux seules politiques d'insertion le poids de la lutte contre le chômage et l'exclusion. Mais à l'inverse, les seuls effets d'une politique et d'une conjoncture favorables sont insuffisants pour endiguer le chômage de masse et, surtout, le chômage et la précarité d'exclusion 6. C'est la leçon de la fin des années 80 qui a connu une forte reprise de l'emploi, avec des conséquences très faibles en termes d'intégration professionnelle des chômeurs de longue durée (le même phénomène se reproduisant à peu près à la fin des années 1990, la précarité d'exclusion se substituant au chômage de longue durée). Ce qui suggère que l'existence de formes de médiation sur le marché du travail demeure nécessaire quelle que soit la conjoncture, et que les politiques d'insertion pourraient répondre à cette fonction.

Mais la deuxième considération s'adresse à la conception même qui domine dans les pratiques existantes d'insertion : une conception adaptative, centrée sur le service aux personnes (formation, suivi social), sans prolongement des actions en direction du fonctionnement du système productif. Une conception restrictive des politiques d'insertion, congruente avec le modèle « fordiste » de production, qui établit une disjonction entre la sphère de formation-insertion des chômeurs, d'une part, et la sphère de la production, d'autre part. Système « fordiste » parfaitement adapté à la conjoncture relativement stable de l'économie lors des trente glorieuses, sur le plan de la séparation entre les sphère de la formation et de l'emploi notamment ; mais porteur de rigidités organisationnelles devenant problématiques, en termes d'ajustement entre formation et emploi, en conjoncture beaucoup moins prévisible.

Or , une autre conception est envisageable, articulant plus étroitement les services aux personnes (formation, suivi social, etc.), d'une part, et les actions sur les logiques productives (politiques d'embauche, d'aménagement des organisations du travail), d'autre part. Nous montrerons qu'une telle modification dans la problématique et la pratique de l'insertion est indispensable face à une conjoncture devenant toujours plus instable, où les ajustements entre qualification des personnes et qualification requise par l'entreprise sont de plus en plus difficile à réaliser dès lors que la formation (ou l'insertion) est déconnectée de la sphère de la production. Avant de préciser les termes de cette autre conception de l'insertion et de l'interaction insertion/production, il nous faut revenir sur certaines sources et sur certaines spécificités du chômage en France ; notamment, sur le lien entre l'émergence du chômage d'exclusion (ou de la précarité d'exclusion), d'une part, et le modèle « taylorien-fordiste » d'organisation du travail et de la production, d'autre part 7.

Un grand nombre d'études met en évidence la détérioration de la situation économique affectant particulièrement les travailleurs peu qualifiés depuis le début des années 80. Soit que les salaires relatifs de ces derniers se détériorent considérablement par rapports aux travailleurs qualifiés (cas des Etats-Unis) ; soit comme dans le cas de la France que les moins qualifiés constituent la cible privilégiée du chômage et surtout du chômage de longue durée. Selon ces études, plusieurs phénomènes dont l'importance respective varie selon les pays, expliquent cette tendance générale (Cotis, Germain et Quinet, 1997) :

En premier lieu , la généralisation des technologies de l'information et de la communication dont les effets rompent avec les générations technologiques antérieures. Si la technologie du taylorisme était déqualifiante en effet, destructrice des anciens savoir-faire professionnels, celle de l'information au contraire serait substituable au travail peu qualifié et consommatrice de travail de plus en plus qualifié.

Il faut noter que cette thèse récente est différente de celle habituelle qui présente la nouvelle génération de progrès technique comme substitut à toute forme de travail qu'il soit peu qualifié ou qualifié.

Dans le même sens, l'accélération des échanges Nord-Sud, même s'ils sont encore très minoritaires, incitent par anticipation les pays du Nord à s'orienter vers des productions à haute technologie.

. Enfin, phénomène plus classique et plus conforme à la situation française, les chocs économiques d'origine externe (chocs pétroliers, montée des taux d'intérêt réels) agissent comme révélateurs et accélérateurs de la crise du « fordisme » (voir infra). En France spécialement, dans un contexte de chômage grandissant, consécutif depuis la fin des années 70 à l'instabilité de la conjoncture, les employeurs ont développé des pratiques systématiques de surqualification à l'embauche. Une partie des moins qualifiés se voit ainsi reléguée vers le chômage de longue durée, ou plus généralement, vers le chômage ou la précarité d'exclusion.

Dans cette explication de la relégation des travailleurs peu qualifiés, schéma causal que nous privilégierons, celle-ci résulte des pratiques de recrutement institutionnalisées par les entreprises françaises et non des impératifs objectifs imposés par les technologies de l'information (voir infra).

Les comparaisons internationales nous renseignent sur les modalités adoptées dans divers systèmes économiques pour réduire ce risque. Pour créer plus précisément des éléments de souplesse dans leur fonctionnement et répondre ainsi aux incertitudes de la conjoncture. On distingue schématiquement deux modèles de référence pour satisfaire aux besoins de souplesse ( ou de flexibilité ) de la production : le modèle libéral , à faible réglementation sur l'emploi et les salaires , se fonde sur une souplesse de fonctionnement du marché du travail (licenciements massifs en période de mauvaise conjoncture économique , mais mouvement important de recrutement lorsque celle-ci s'améliore ) ; le second modèle , moins aisé à définir , cherche à créer ces conditions de souplesse au sein même de l'entreprise ,par une amélioration constante de la qualité de la ressource humaine , comme de la capacité d'initiative et de réactivité des collectifs de travail . ces deux modèles génèrent des formes très différentes de cohésion sociale .

Le modèle libéral de flexibilité de l'emploi et des salaires sur le marché du travail (flexibilité externe) a connu dans les années 1990 un succès avéré en termes d'intégration des travailleurs peu qualifiés aux Etats-Unis, au prix toutefois, d'un accroissement considérable de l'éventail des salaires et des revenus. Notons que si ce modèle exerce certaines influences en France (rapport Minc, 1994) dans des préconisations de baisse du coût du travail (surtout des charges sociales) pour les travailleurs peu qualifiés, tout consensus sur la remise en cause du SMIC par exemple paraît improbable. Par ailleurs, les multiples implications négatives à moyen terme de la politique de flexibilité externe (perte de mémoire, de continuité et de compétences pour l'entreprise ; turnover et instabilité de la main-d'oeuvre ; utilisation restrictive de la formation ; baisse de la performance globale et nationale, etc.) sont recensées par d'éminents économistes américains (Robert Solow et ali, 1990).

L'autre référence, représentée à des degrés divers par les systèmes japonais, allemands ou suédois, se caractérise par une forte utilisation de la formation et de la qualification professionnelle comme vecteurs de la mobilité interne, de la faculté des agents de l'entreprise à s'adapter à des situations évolutives du marché. Avec la vague mondiale de récession de la première moitié des années 1990, ces pays ont bien sûr connu des problèmes d'emploi, mais dans des proportions bien moindres qu'en France en en réduisant les phénomènes d'exclusion professionnelle (INSEE, 1997).

La France pour sa part, est beaucoup moins avancée que ces derniers pays dans sa rupture avec le taylorisme. Son système productif ne dispose donc ni de la souplesse externe des économies libérales, ni - ce qui serait bien sûr beaucoup plus compatible avec la culture ouvrière française -, la souplesse interne des systèmes qualifiants engagés dans une perspective « post-fordiste ». On connaît les conséquences, en termes de chômage et d'exclusion, des stratégies de gestion à court terme pratiquées depuis une quinzaine d'années par une majorité d'entreprise pour contourner leurs rigidités organisationnelles : licenciements massifs de la part surtout des grandes entreprises en période de basse conjoncture au milieu des années 80 ; développement de l'emploi précaire et de surqualification à l'embauche pour se prémunir face à l'incertitude, lors des périodes de plus haute conjoncture à la fin des années 80 (surtout de la part des PME). Cette stratégie est à la base du processus conduisant au chômage d'exclusion (ou à la précarité d'exclusion), qui affecte notamment les chômeurs ou les précaires les moins qualifiés.

Les chiffres du chômage en France traduisent les effets de ces rigidités organisationnelles de notre système productif sur le niveau du chômage d'exclusion. Ainsi, au début des années 90, le taux de chômage de longue durée rapporté à la population active était-il de 3,4 % en France contre 0,1 % en Suède et 0,4 % au Japon.

Si cette analyse est dotée d'une certaine justesse, elle suggère que c'est en créant des relations fortes entre formation (ou insertion) et production, que l'on peut espérer surmonter les processus déclencheurs du chômage (ou de la précarité) d'exclusion. Ces processus étant générés par les effets combinés de l'éviction des travailleurs les moins qualifiés au sein de l'entreprise, d'une part, et de l'éviction des chômeurs les moins qualifiés par la surqualification à l'embauche, d'autre part.

On peut d'ailleurs tester la validité de l'analyse qui privilégie la nature de la relation formation (insertion)/emploi pour apprécier la performance des actions en termes d'intégration professionnelle des chômeurs, à partir d'une conception restreinte de l'insertion ; notamment, en examinant l'efficacité d'intégration de chaque type de mesure d'insertion, en fonction de son degré de proximité avec la sphère de la production.

Si l'on restreint, en première approximation, le processus d'insertion à une conception « adaptative » relevant de services aux personne, nous sommes en présence d'un éventail diversifié de mesures d'insertion telles que les stages de formation, contrat emploi-solidarité dans le secteur para-public, les contrats d'insertion et de qualification en entreprise, etc. Sur le plan de la performance des mesures d'insertion en termes d'intégration professionnelle stabilisée des chômeurs , les enquêtes réalisées sur l'ensemble des pays de l'OCDE, confirment les résultats observés pour la France, à savoir que : « Ce sont les dispositifs de formation en entreprise qui semblent avoir les meilleurs résultats sur le devenir des bénéficiaires, plus que les simples subventions à l'emploi, et surtout les emplois publics temporaires - du type TUC ou CES - ou la formation dispensée dans un cadre scolaire. Cette dernière apparaît inadaptée à certains publics en difficulté, qui n'ont l'expérience que de l'échec scolaire. Les emplois publics temporaires, pour leur part, sont accusés de ne pas donner de véritable formation, voir d'en faire perdre à ceux qui en ont au départ, et de ne pas avoir de liens avec le marché du travail 'normal' » 8.

De fait, on peut regrouper l'ensemble des mesures d'insertion qui se sont succédées depuis la fin des années 1970 (il en existe environ quatre vingt au début des années 2000), en trois grandes familles, constituant trois pôles de mesures d'insertion relativement homogènes dans leur conception de l'insertion : un pôle « éducatif » (d'insertion hors entreprise), un pôle « parapublic » (ou d'utilité sociale et collective) et un pôle « économique » 9 (d'insertion en entreprise ordinaire) .

Le pôle éducatif regroupe des mesures d'aide à l'insertion centrées sur la formation des chômeurs, ayant pour caractéristiques communes de dispenser l'essentiel des services socio-éducatifs hors du système productif : stages de formation pré-qualifiants et qualifiants, ateliers pédagogiques personnalisés, actions d'alphabétisation, etc. Fondée sur une dichotomie entre acquisition des qualifications professionnelles et sociales d'une part, et valorisation de ce potentiel pour l'accès à l'emploi d'autre part, cette problématique était parfaitement conforme aux impératifs de la période « fordiste », dans la conjoncture relativement stable des trente glorieuses. Dans un contexte de conjoncture plus aléatoire en revanche, il ressort des analyses et des comparaisons internationales que le modèle interactif, entre formation et production, est bien plus performant en termes d'intégration professionnelle 10. Ces analyses, sur l'inadaptation des modes de régulation du « fordisme » - tels que la régulation de la relation formation/emploi à l'aide du pôle éducatif d'insertion -, permettent d'expliquer les résultats des évaluations précitées sur l'efficacité des mesures d'insertion : parmi l'ensemble des mesures d'insertion, celles répondant à la conception du pôle éducatif apparaissent comme les moins performantes en termes d'intégration professionnelle stabilisée des chômeurs et des précaires les moins qualifiés . Notons enfin que le pôle éducatif d'insertion constitue le principal modèle de référence de l'insertion au plan national, surtout pour les chômeurs ou les précaires les plus en difficulté.

Le pôle parapublic contient des mesures du type des « contrats emploi-solidarité », circonscrites dans leur définition, au secteur des entreprises publiques, des collectivités locales et des associations 11. La problématique sous jacente est le lien recherché entre l'action d'insertion par la mise en activité d'une part, la réponse d'autre part, à des besoins sociaux qui ne peuvent être pris en charge dans le cadre réglementé d'un fonctionnement administratif. Dans l'idéal, ces activité d'insertion à vocation parapublique, étaient supposées défricher des gisements nouveaux d'emplois pérennes, ce qui s'est peu réalisé, compte tenu des difficultés inhérentes à l'insertion de catégories sociales en grande difficulté. En ce qui concerne l'objectif principal assigné aux mesures d'utilité sociale, l'acquisition d'une capacité d'intégration professionnelle à l'issue du parcours d'insertion, les performances sont à peine supérieures à celles du pôle éducatif : « Les travaux d'utilité collective (TUC) et les contrats emploi-solidarité (CES) sont rarement suivis d'un accès direct à l'emploi dans une entreprise, mais ils font communément l'objet d'une prolongation ou d'un renouvellement, ce qui n'empêche pas un retour fréquent au chômage. » 12

Le pôle économique, enfin, regroupe les mesures qui induisent une pratique de la formation et de l'insertion au sein du système productif marchand, avec le bénéfice d'un contrat de salarié durant la période d'accueil : contrat d'orientation ou d'adaptation pour les jeunes, contrat d'initiative emploi pour les adultes, contrat de qualification pour les jeunes et les adultes. Comme on l'a vu ci-dessus, il existe une convergence entre les analyses explicatives , d'une part, et les données d' évaluation, d'autre part, quant à la forte capacité intégratrice des contrats d'insertion en entreprise, surtout à l'égard des moins qualifiés, lorsque ces derniers parviennent à accéder à une mesure du pôle économique d'insertion. Mais précisément, les évaluations montrent également que l'accès des chômeurs les moins qualifiés aux mesures du pôle économique d'insertion s'avère très problématique. On assiste même à la contradiction suivante : alors que l'efficacité du processus d'insertion des moins qualifiés par les mesures du pôle économique est avérée, celui-ci bénéficie surtout aux chômeurs et précaires de courte durée, qui sont bien plus qualifiés ; cela, bien que l'effet d'insertion sur ces derniers soit discutable.

Cette contradiction met bien en lumière les limites d'une conception restreinte de l'insertion, même lorsque certaines mesures d'insertion du pôle économique - à l'exemple du « contrat de qualification » -, permettent en théorie une bonne articulation entre insertion et production. En effet, en l'absence d'interventions sur les logiques d'entreprise elles-mêmes - logiques d'embauches, logiques d'organisation du travail, notamment -, les rigidités de nature « fordiste » demeurent. En conséquence, les sources de l'exclusion ne sont pas supprimées, en particulier, la surqualification à l'embauche qui traduit par une sélectivité parmi les chômeurs accédants aux contrats d'insertion en entreprise. Ce sont les fameux « effets d'aubaine » au bénéfice des entreprises qui bénéficient d'aides de l'Etat, sous forme d'exonérations de charges sociales par exemple, pour un recrutement qui n'exige pas de soutien d'insertion. Mais, néanmoins, il reste qu'en tout état de cause, lorsque des chômeurs ou des précaires peu qualifiés peuvent bénéficier d'un contrat d'insertion en entreprise (un contrat de qualification notamment), leurs perspectives d'intégration stabilisée sont des plus favorables.

Outre la limite signalée ci-dessus vis-à-vis d'une conception restreinte des politiques d'insertion, indifférente aux logiques d'entreprise - le maintien du caractère sélectif des contrats d'insertion les plus performants, ceux du pôle économique -, deux autres raisons plaident pour une conception extensive de l'insertion :

Premièrement, les caractéristiques des mesures d'insertion ne suffisent pas à déceler la nature de la relation insertion/production. Souvent par exemple , l'insertion réalisée à l'aide de contrats en alternance dans l'entreprise se limite à une simple subordination de la transmission des savoirs aux besoins immédiats de la production , sans impact, en retour, de la formation dispensée sur les contenus du travail. Dès lors, cette pratique met en jeu une interaction faible, à sens unique de la production vers la formation, bien que l'insertion se déroule dans le cadre de l'entreprise.

A l'inverse, certaines opérations conduites à l'aide de mesures « hors entreprise » (contrat emploi-solidarité, stage de formation), n'ont pas empêché l'établissement d'une relation à double sens entre la formation (ou l'insertion) et la production ; avec une collaboration étroite entre acteurs de l'insertion et de la production, d'une part, une interaction significative entre la formation et le contenu du travail, d'autre part (voir Simon Wuhl, 1992, p. 149 - description d'un chantier-école en Haute Marne dans le cadre du RMI).

Deuxièmement, le pouvoir intégrateur d'un processus local concret d'insertion dépend d'un certain nombre de facteurs qui ne sauraient se limiter aux seules mesures d'insertion, notamment : la composition du partenariat de la médiation entre insertion et production (la place des opérateurs à compétence économique), les mécanismes d'articulation entre les sphères de l'insertion et de la production, voire, les caractéristiques du territoire de l'insertion (bassin d'emploi ou bassin de vie sociale, etc.).

Il nous faut donc trouver une façon de traduire, de formaliser, la nature de la relation entre des processus d'insertion et des processus de production

Il nous faut donc trouver une façon de traduire, de formaliser, la nature de la relation entre des processus d'insertion et des processus de production. A cette fin, nous nous réfèrerons à la notion de coopération mise en avant par Robert Boyer et Eve Caroli (1993), pour formaliser les relations entre les systèmes éducatifs et productifs d'un pays.

Etablissant une comparaison entre les modèles éducatifs français et allemand, R. Boyer et E. Caroli, opposent la tendance non coopérative du premier à la tendance coopérative du second (1993).

La tendance non-coopérative du modèle éducatif français répond aux caractéristiques d'un schéma de séparation entre le systéme éducatif et le système de productif : faible liaison entre éducation et production ; peu de collaboration entre responsables de l'éducation et de la production ; surtout, absence de confrontation entre les éducateurs et les employeurs potentiels sur les contenus de formation, d'une part, les évolutions du travail et des organisations, d'autre part. Comme nous l'avons vu, cette configuration de notre modèle éducatif, héritage de la période « fordiste », est en porte à faux par rapport à l'instabilité de la conjoncture économique qui s'impose depuis la fin des années 1970.

A l'inverse, le modèle éducatif allemand est beaucoup plus avancé au plan de la coopération éducation/production : association, à l'échelon décentralisé, des entreprises et syndicats à la définition des qualifications et des contenus de formation ; co-responsabilité des milieux économiques qui participent au financement de la formation technique; diffusion d'une pratique d'alternance de masse dès le second cycle de l'enseignement technique, conférant la souplesse nécessaire à un ajustement permanent et interactif entre contenus de formation, d'une part, contenu de l'emploi et organisation du travail, d'autre part.

A l'observation, on peut émettre l'hypothèse avec R. Boyer (1993), d'un effet pénalisant du modèle éducatif de type non-coopératif : ce dernier en effet, vient conforter les caractéristiques de cloisonnement des fonctions du système « fordiste ». Alors qu'un modèle éducatif de type plus coopératif, même confronté au système « fordiste » de production, pourrait créer les conditions favorables pour un nouveau paradigme productif, basé sur des organisations du travail plus qualifiantes.

Par analogie avec les analyses précédentes concernant le système éducatif, nous proposons la notion de relation d'insertion pour définir le mode d'articulation - de coopération - entre les processus d'insertion et les processus de production. A la différence du système éducatif, qui demeure fortement centralisé, il existe pour l'insertion des marges d'autonomie au plan local. Il est possible autrement dit d'observer différentes modalités d'articulation locale entre les systèmes d'insertion (ensemble d'institutions, de configurations d'acteurs, de procédures et processus d'insertion) et les systèmes de production. Ces mécanismes d'articulation peuvent être représentés par une position de la relation d'insertion sur une échelle de coopération, dont les pôles extrêmes sont les suivants :

- Un pôle correspondant à une logique purement non-coopérative, avec une séparation absolue entre la sphère relative à la formation/insertion des chômeurs, d'une part, celle de l'accès à l'emploi, d'autre part. C'est le schéma « fordiste » classique d'adéquation formation (ou insertion)-emploi, où le système de production se situe en extériorité par rapport au processus d'insertion.

- Un pôle à logique purement coopérative, avec une interaction étroite entre insertion et organisation du travail. La coopération ne se limite pas à la collaboration entre opérateurs de l'insertion et acteurs de la production. Un mécanisme de coopération abouti débouche sur une certaine synergie entre formation (ou insertion) et organisation productive. Le schéma d'interaction coopérative est le suivant : pour un chômeur en insertion en entreprise, les contenus de la formation et de l'insertion sont déterminés par le contenu de l'emploi d'accueil, d'une part ; mais, d'autre part, en retour, les actions de formation et d'insertion font évoluer les logiques productives au sein de l'entreprise.

Rappelons que le degré de coopération de la relation d'insertion ne s'aligne pas mécaniquement sur la nature des mesures d'insertion utilisées ( formation / insertion hors entreprise , contrat d'insertion en entreprise , activité d'utilité sociale ) . L'accès des chômeurs peu qualifiés aux contrats d'insertion en entreprise induit un préjugé favorable à une relation coopérative d'insertion. Mais cette perspective n'a rien d'automatique : lorsque cette démarche se limite à une simple transmission des savoirs soumise aux besoins immédiats de la production , sans effets sur les contenus du travail, elle révèle une relation peu coopérative d'insertion, bien que l'insertion se déroule dans le cadre de l'entreprise .

L'articulation entre système d'insertion et système productif s'établit au niveau local. On peut donc à ce niveau, analyser des degrés de coopération de la relation d'insertion à l'aide de différents critères (territoire d'insertion, configuration du partenariat de médiation, mode de distribution des mesures d'insertion, etc.), dont le plus important est la qualité de l'interaction insertion/production. A partir de l'analyse du fonctionnement des réseaux d'insertion (CEE, 1994), constitués par les instances d'animation locale de l'insertion professionnelle (missions locales, commissions RMI, plans locaux d'insertion par l'économique), on peut définir trois modèles de référence - qui sont des figures limites (des formes idéales-typiques) - pour la relation d'insertion : le modèle de séparation ou d'adaptation des chômeurs aux structures économiques, le modèle de coordination des acteurs de l'insertion et de la production, et le modèle de coopération entre insertion et production.

Le modèle de séparation ou d'adaptation des chômeurs à la production demeure majoritaire. Il exprime une conception essentiellement orientée vers l'amélioration des compétences au sens le plus large, des chômeurs en insertion (conception que l'on désigne souvent, peut-être improprement, par l'expression d'amélioration de « l'employabilité »). Ce modèle, bien que peu coopératif par essence, circonscrit à des actions en direction des personnes, a considérablement évolué par rapport aux conceptions sommaires de l'employabilité du début des années 80 : les actions prennent mieux en compte désormais les nouvelles exigences en compétence requises dans la production. Mais comme le montre par exemple une étude du Centre d'Etude de l'Emploi sur l'impact de cette problématique de l'insertion : « Elle participe à une mobilisation de la main-d'oeuvre surtout pour des emplois peu attractifs et mal rémunérés. La marge de manoeuvre est étroite pour négocier les conditions de l'embauche et la reconnaissance salariale de la qualification » 13.

Ce modèle, en forte progression, se caractérise par une mise en perspective de l'insertion par rapport au fonctionnement du marché local du travail. Des dispositifs tels que les comités de bassin d'emploi et plus récemment (et plus largement) les plans locaux d'insertion par l'économique, constituent des modes d'organisation locale de l'insertion qui répondent à cette orientation. Deux facteurs permettent de distinguer les formes de médiation dans le modèle de coordination de celles du modèle d'employabilité.

- Le territoire d'insertion d'abord, est celui de la mobilisation de la main-d'oeuvre - le bassin d'emploi - dans le modèle de coordination alors qu'il est de nature extra-économique dans le modèle d'employabilité : ce territoire est par exemple le plus souvent de nature politique pour les missions locales (la commune), administratif pour les commissions locales d'insertion du RMI (arrondissement de l'action sociale), ou infra-urbain (le quartier) pour le développement social urbain.

La configuration de l'instance de médiation ( partenariat ) entre le système d'insertion et le système productif ensuite, voit le poids des acteurs à vocation économique se renforcer dans le modèle de coordination. Ces acteurs (consultants, formateurs d'entreprise, experts en organisation, etc.) peuvent même jouer un rôle moteur dans entreprise dans la recherche des ajustements entre les demandes des entreprises et l'accès à l'emploi des chômeurs en insertion.

Les mesures d'insertion proposées aux chômeurs ou aux précaires les moins qualifiés relèvent souvent (pas toujours) du pôle économique, à priori le plus efficace pour une intégration professionnelle pérennisée.

Mais le modèle de coordination de la relation d'insertion, à mi-chemin entre non-coopération et coopération contient de sérieuses limites qui tiennent aux processus mêmes d'articulation entre insertion et entreprise. La relation à l'entreprise ici ne se conçoit en effet que sur un plan superficiel : les entreprises s'adressent aux instances de médiations (par exemples aux animateurs d'un plan local d'insertion par l'économique), pour couvrir des besoins ponctuels en main-d'oeuvre non qualifiée et/ou temporaire ; mais non dans une perspective à plus long terme, de construction d'un processus qualifiant, articulé sur une évolution possible de leur logique d'organisation du travail.

Les tendances coopératives de la relation d'insertion, bien que minoritaires, ont déjà été validées par des expériences d'insertion qualifiante en entreprise (telles que l'opération « Nouvelles qualifications ») ou nombre de pratiques courantes d'insertion qui se réfèrent plus ou moins explicitement à un tel modèle (avec l'appui notamment de certains groupements d'employeurs).

A travers ces multiples initiatives, le fond commun des différentes logiques coopératives réside dans une rupture radicale avec les mécanismes d'ajustement de type taylorien entre insertion et production (mécanismes caractérisés par une séparation entre ces deux sphères). Ces logiques coopératives se conforment, comme pour les logiques de coordination, aux critères d'une forte relation entre formation et entreprise (territoire d'insertion du bassin d'emploi, bonne représentativité des partenaires économiques, attribution des mesures d'insertion en entreprise aux chômeurs peu qualifiés). Mais plus fondamentalement, la coopération entre les processus d'insertion et les processus de production se traduit par une sorte de renversement par rapport à la problématique habituelle de mise en adéquation entre insertion et emploi : ce sont en effet les enjeux liés aux problèmes d'entreprise - besoins de main-d'oeuvre, définition des qualifications requises, évolution des organisations du travail, etc. - qui deviennent les points de référence pour greffer des opérations d'insertion. Les entreprises se situent alors en position endogène par rapport au processus d'insertion. Les formes d'ingénierie développées sont à même d'articuler la formation et le suivi social avec l'évolution du contenu de l'emploi ; avec plus généralement, une progression, dans un sens plus qualifiant, des organisations du travail.

Au delà des strictes mesures pour l'emploi, les politiques d'insertion sont créatrices de formes d'articulation spécifiques entre le monde des chômeurs en difficulté et celui de la production. Dans une période où l'aléatoire s'est substitué à une relative stabilité, où la logique purement marchande parvient moins que jamais à assurer la régulation des échanges sur le marché du travail, particulièrement pour les emplois peu qualifiés, l'appel à des modalités d'intervention à caractère non marchand, ne cesse de s'imposer comme mode de stabilisation des relations marchandes. C'est dans cette perspective qu'il faut comprendre la fonction des politiques d'insertion : comme un ensemble d'institutions, de dispositifs, de mesures et de modes d'action locale qui structure un interface sur le marché du travail, entre la sphère socio-formative et celle de la production. Cet interface joue un rôle non négligeable dans la régulation de l'accès à l'emploi des chômeurs en insertion.

Nous avons souhaité montrer que la conception adoptée pour construire cet interface n'est pas neutre vis-à-vis des perspectives d'intégration stabilisée des chômeurs et des précaires, notamment, ceux en risque d'exclusion. En effet :

Une conception non-coopérative - conception dominante dans le champ global de l'insertion - qui se traduit par une disjonction entre insertion et production, demeure impuissante dans une conjoncture instable, à retrouver les schémas vertueux d'adéquation formation-emploi des trente glorieuses. De plus, une telle conception ne fait que conforter des logiques de type « fordiste » d'organisation de la production (c'est encore plus vrai pour l'ensemble du modèle éducatif); logiques qui jouent un rôle déterminant selon notre corpus d'analyse, dans la production des formes spécifiques du chômage en France (chômage de masse, chômage des jeunes, chômage d'exclusion).

Une conception plus coopérative, encore minoritaire, mais qui se diffuse progressivement, et qui recèle comme l'attestent les expériences, des potentialités d'intégration beaucoup plus performantes face à une conjoncture économique imprévisible, surtout pour les chômeurs ou les précaires de longue durée. Cette conception se caractérise par une rupture avec le schéma « fordiste » d'adéquation formation-emploi, par une interaction forte entre les sphères de l'insertion et de la production, par une articulation étroite entre la qualification des personnes en insertion et la qualification des organisations du travail dans les entreprises d'accueil.

A partir des expériences d'insertion qualifiantes en entreprise (l'expérience « Nouvelles qualifications, notamment), on peut repérer quatre critères répondant aux caractéristiques d'une démarche coopérative :

- Premièrement, le bassin d'emploi, territoire économique, est le lieu d'organisation des actions coopératives d'insertion professionnelle. Ceci, à la différence des démarches peu coopératives, initiées sur des territoires urbains façonnés par des logiques administratives (RMI), politiques (missions locales), de proximité sociale (politiques des quartiers).

- Deuxièmement, le partenariat économique de médiation mobilise des opérateurs à

forte compétence sur les questions qui touchent à la gestion des entreprises (consultants,

- Troisièmement, les mesures d'insertion attribuées aux chômeurs ou aux précaires les moins qualifiés, sont celles du pôle économique d'insertion (insertion en situation de travail, en entreprise), comparativement les plus performantes pour une intégration pérenne et qualifiante de ces publics).

-Quatrièmement surtout, des mécanismes de forte interaction entre insertion et production opèrent une sorte de renversement par rapport à la logique non coopérative de la relation d'insertion : ici, la recherche des débouchés d'insertion professionnelle des chômeurs n'est pas le point de départ des actions d'insertion ; c'est, au contraire, l'analyse des problèmes de l'entreprise qui constitue le point d'ancrage initial (définition des qualifications requises, rigidités de l'organisation du travail, etc.), qui permettra que s'établisse une interaction coopérative entre insertion et production. L'établissement d'une telle interaction, qui articule formation (ou insertion ) et évolution qualifiante des organisations du travail, s'avère nécessaire pour contrer les pratiques de surqualification à l'embauche des chômeurs en insertion - logiques qui s'opposent à l'accès des chômeurs peu qualifiés aux mesures d'insertion les plus efficaces, en entreprise. Plus généralement, toutes les interventions qui incitent les entreprises à « qualifier » leurs organisations du travail, à développer une flexibilité interne de nature « post-fordiste », à articuler la formation continue des salariés et l'évolution de ces organisations, agissent sur la source des processus d'exclusion des moins qualifiés.

B I B L I O G R A P H I E

BARON (Cécile) et alii, Le rôle de différents intermédiaires sur le marché du travail et la construction de réseaux pour l'insertion et la qualification, CEE, septembre 1994, doc. ronéoté.

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[1] Ce texte a donné lieu à plusieurs conférences sur les perspectives de politiques d'insertion des chômeurs envisageables.

[2] Voir, sur ce site, notre article : « Chômage d'exclusion, précarité d'exclusion : le débat sur la nature de la rupture sociale ».

[3] ou des « emplois jeunes », mais ces derniers s'adressent surtout aux plus qualifiés.

[4] Voir, Simon WUHL, L'égalité. Nouveaux débats, PUF, 2002, chap.4, pp. 159 à 184.

Voir également, sur ce site, notre article : « Politiques d'insertion et principes de justice ».

[5] Nous distingueront, dans ce texte, deux définitions possibles des politiques d'insertion, l'une, restreinte, que nous qualifieront d'adaptative, l'autre, extensive, qui nous semble la plus appropriée dans la conjoncture aléatoire actuelle.

Au sens restrictif, le plus répandu, les politiques d'insertion comprennent un ensemble de mesures d'aides et de services aux personnes exclusivement, dont l'objet est d'adapter les chômeurs en difficulté aux structures intangibles de l'économie et, plus largement, de la société.

Dans un sens beaucoup plus extensif, les politiques d'insertion comprennent l'ensemble des formes d'intervention susceptibles de favoriser l'intégration des chômeurs et des précaires, au sein du monde du travail notamment. Cette définition englobe donc, au delà des mesures correspondant à des services aux personnes (formation, suivi social, bilans de compétence, etc.), des actions à caractère plus structurel, concernant par exemple, la réduction du temps de travail, ou l'organisation du travail et de la production. Plus généralement, tout instrument mobilisable pour une régulation active et locale en faveur de l'intégration économique et sociale des chômeurs en difficulté, se rattache aux politiques d'insertion.

[6] Nous distinguons dans nos analyses, le chômage de courte durée, d'une part, et le chômage d'exclusion, de nature plus pérenne. Le chômage d'exclusion comprend notamment, le chômage de longue durée et l'inactivité inhérente à une conjoncture défavorable. De même, nous distinguons, la précarité d'intégration, d'une part, et la précarité d'exclusion, d'autre part, qui se traduit par un enchaînement d'emplois précaires non choisis et de périodes de chômage. Nous faisons l'hypothèse que le chômage et la précarité d'exclusion, phénomènes spécifiques au mode de production français, sont révélateurs de l'existence de rigidités « fordistes » dans les organisations du travail, rigidités peu compatibles avec les impératifs d'une conjoncture économique plus aléatoire. (voir notre article sur ce site : « chômage d'exclusion, précarité d'exclusion : le débat sur la nature de la rupture sociale »).

[7] L'analyse ci-après, sur les facteurs organisationnels à la source du chômage et de la précarité d'exclusion - les rigidités « fordiste » du modèle français d'entreprise-, est celle déjà effectuée dans notre article sur ce site : « Chômage et précarité d'exclusion : le débat sur la nature de la rupture sociale ». Elle est reproduite ici pour introduire la question de la validité du lien à réaliser entre les politiques d'insertion, d'une part, et les actions de transformation des logiques d'entreprise, d'autre part.

[8] A. Eydoux et alii., « Les politiques de l'emploi dans les pays de l'OCDE. Une perspective de long terme. », in 40 ans de politique de l'emploi, op. cit., p.352. Les TUC (travaux d'utilité collective), mesures d'insertion réservées aux jeunes de moins de 25 ans et financées par l'Etat durant la période 1983/1988, donnaient lieu à une activité à mi-temps, exercée au sein d'une collectivité publique, sous un statut de stagiaire de la formation professionnelle. Ils ont été remplacés par les CES (Contrats emploi-solidatité) en 1989, avec deux modifications : les CES peuvent être attribués aux adultes d'une part, le statut des accédants d'autre part, est celui de salarié.

[9] Le pôle « économique » d'insertion regroupe, comme nous le préciserons plus loin, des mesures d'insertion sous forme de contrats en entreprise, procurant, pour une durée limitée, un statut de salarié au chômeur bénéficiaire. La dénomination la plus appropriée serait celle « d'insertion par l'économique ». Nous ne l'utiliserons pas pour éviter les confusions avec une autre conception de l'insertion ainsi désignée, celle des entreprises d'insertion.

[10] R. Boyer et J.-P. Durand, L'après fordisme, op. cit.

[11] La mesure des « emplois jeunes », créée en 1997 par le gouvernement de gauche, et proposant des emplois à plein temps aux jeunes chômeurs dans le secteur para-public, constitue une exception dans le paysage des mesures d'insertion. En effet, il s'agit d'une opération à caractère unique, de création de 300 000 postes de travail à temps plein dans de « nouveaux services », financés à 80% par l'Etat, pour une durée de 5 ans (Ce programme, sous cette forme, a été arrêté en 2oo2 par le gouvernement de droite de Jacques Chirac. L'objectif ici, s'adresse à la fois à la détection de gisements nouveaux d'emplois para-publics, et, à une aide en faveur de l'accès à l'emploi des jeunes. En tout état de cause, même s'il existe de nombreuses analogies entre ce programme et la logique des mesures d'utilité sociale ( TUC, CES ), la priorité des emplois jeunes ne va pas à la lutte contre l'exclusion. Ainsi, en 1999, moins de 20% seulement des jeunes engagés dans le programme emplois jeunes avaient un niveau de formation inférieur au baccalauréat. (voir, « Le nouveau programme ' nouveaux services-emplois jeunes' en 1999 », Premières informations et premières synthèses, Ministère de l'emploi et de la solidarité, juillet 2000). On ne peut donc assimiler cette mesure telle qu'elle, à celles du pôle parapublic tel que nous l'avons défini, orientées vers l'intégration professionnelle des chômeurs et des précaires les moins qualifiés.

[12] D. Gélot et B. Simonin, « L'évaluation de la politique de l'emploi, un bilan partiel des pratiques des politiques depuis la fin des années soixante-dix. », op. cit., p.294.

[13] La lettre du Centre d'étude de l'emploi, n°33, juin 1994.

[14] Voir, Simon Wuhl, Insertion : les politiques en crise, PUF, 1998, pp. 242 à 252.

[15] Voir, Ibid., pp.253 à 255.

QUELLES POLITIQUES D'INSERTION ? 1

LA RELATION INSERTION / PRODUCTION

QUELLES POLITIQUES D'INSERTION ?

LA RELATION INSERTION / PRODUCTION

INTRODUCTION

B I B L I O G R A P H I E

LISTE RECAPITULATIVE DES TEXTES PROPOSES